La discutida utilidad de un Senado (I): ¿Por qué existen sistemas bicamerales?

El presidente español José Luis Rodríguez Zapatero (2004-2011) comparece ante el Pleno del Senado en abril de 2011. Foto: La Moncloa

¿Es realmente útil contar con dos cámaras legislativas en vez de una? Los irlandeses opinan que sí. Así lo expresaron la semana pasada en referéndum, con un 51,7% de los votos. Irlanda no se une por tanto a países como Nueva Zelanda (1950), Dinamarca (1953), Suecia (1971), Islandia (1991) o Noruega (2009) que ya aprobaron reformas similares.

En la primera de nuestras tres entradas, estudiaremos las causas que han justificado el bicameralismo.

¿Qué razones fundamentan la formación de dos cámaras en vez de una?

Arend Lijphart afirma en sus Modelos de democracia (1999) que, aunque el sistema unicameral es mayoritario en el mundo, el modelo bicameral es el más representativo entre las democracias más consolidadas. Sin embargo, las razones que justifican la existencia de una segunda cámara, más allá de controlar la labor de la primera, varían dependiendo del país. Las más habituales son:

1) Representación aristocrática. Tradicionalmente se consideraba útil que una cámara alta compuesta por los mejores, ya fuera por nacimiento, propiedades o méritos personales, controlara la labor de la cámara baja, más voluble e inestable. Esta representación aristocrática, causa primigenia del multicameralismo, casi ha desaparecido en la actualidad con una gran excepción: la Cámara de los Lores británica.

La Cámara de los Lores (1870-1885). Foto: Francis G. O. Stuart

Compuesta por 26 “lores espirituales” (obispos de la Iglesia anglicana), y más de 700 “lores terrenales”, estos últimos son elegidos con carácter vitalicio por el monarca, asesorado por el primer ministro o una comisión al efecto. Antiguamente los cargos eran hereditarios, pero una reforma de 1999 limitó estos supuestos a 92. En 2012, se paralizó una nueva reforma que habría introducido el sufragio directo para la mayoría de la cámara. En todo caso, las  funciones de la Cámara de los Lores están cada vez más limitadas a un discreto control del gobierno mediante preguntas y a la revisión de las normas aprobadas en la Cámara de los Comunes, sin capacidad para abolirlas y sólo a veces para retrasar su aplicación; asimismo, las funciones judiciales de su Comité de Apelación fueron trasladadas a una Corte Suprema en 2009.

Las cámaras altas de otros países de herencia británica, como Irlanda o Canadá, comparten algunas de sus características. Por otro lado, el presidente de Italia nombra senadores vitalicios por "méritos extraordinarios" pero su presencia es casi testimonial (en la actualidad, sólo 6 de 321).

Mario Monti, primer ministro italiano (2011-2013), fue nombrado a su vez senador vitalicio. Foto: Friends of Europe / Wikimedia Commons

2) Representación territorial. Es el fundamento sobre el que se sustentan las cámaras altas de países federales (Alemania, Suiza, Estados Unidos) o fuertemente descentralizados (España, Italia). En algunos supuestos, todos los Estados miembros de la federación cuentan con los mismos asientos (dos para cada uno de los cincuenta Estados, en el caso del Senado americano); en otros, este número se modula según su población (así en el Bundesrat alemán, con entre 3 y 6 votos para cada land). Este tipo de cámaras sobrerrepresentan las regiones menos pobladas, lo que otorga un mecanismo de defensa a estas minorías.

La representación territorial no es exclusiva de países de tradición descentralizadora. El Senado francés se basa también en este principio y su composición se elige de forma indirecta, mediante un colegio de “grandes electores” que representan los departamentos y regiones (5%) y los consejos municipales (95%). Esto ha generado una sobrerrepresentación de las zonas rurales (Duverger la llamaba la “Cámara de la Agricultura”) y el control del Senado por las fuerzas conservadoras hasta las elecciones de 2011.

El Senado francés, en el Palais Luxembourg. Foto: Jackintosh / Wikimedia Commons

3) Estabilidad institucional. Es el objetivo ya mencionado de las viejas cámaras de representación aristocrática, adaptado a los modernos sistemas democráticos: crear un órgano con legitimidad popular pero más duradero y estable que la cámara baja, donde fluyan con más sosiego el debate y la deliberación. Los mecanismos para conseguirlo son la elección indirecta de los senadores (Reino Unido, Irlanda, Francia, Alemania) o su renovación escalonada (en Estados Unidos, por tercios, cada tres años; en Francia, por mitades, cada tres años también; en Alemania, en concordancia con el calendario electoral de cada región).

4) División funcional. Puede ocurrir que la cámara alta y la cámara baja ostenten algunas competencias exclusivas, al margen del control mutuo. El ejemplo más paradigmático es el de Estados Unidos, donde el Senado controla los nombramientos gubernamentales, ratifica los tratados internacionales y juzga los supuestos de impeachment (procesamiento de un cargo público), mientras que la Cámara de Representantes abre el mencionado proceso de impeachment y cuenta con iniciativa en legislación fiscal.

El Senado de Estados Unidos en 2010. Foto: U.S. Senate, 111th Congress

En la próxima entrada analizaremos el peso efectivo de esas cámaras altas dentro del aparato institucional de sus respectivos países, así como las características de aquellos estados donde, en cambio, se ha implantado el modelo unicameral.